Regimen para la Exportacion de Hidrocarburos en Argentina

Moneda conmemorativa en homenaje al centenario del descubrimiento de petróleo el 13 de diciembre de 1907, en Comodoro Rivadavia, Argentina.

Por Dario G. Lamanna y Dario E. Arias

"¿ Qué exige la riqueza de parte de la ley para producirse y crearse? Lo que Diógenes exigía de Alejandro; ¡que no le haga sombra!"
Juan Bautista Alberdi

Introducción

La historia reciente de la relación entre el gobierno de la República Argentina y las empresas petroleras se ha caracterizado por una serie de medidas que si bien debieran orientarse a aumentar la producción para garantizar el abastecimiento interno se han concentrado en la intervención de la economía de manera más pronunciada que en las últimas décadas. Existe cierta incongruencia entre ambos propósitos, ya que el país necesita –por un lado- recuperar espacio perdido en la reposición de reservas y aprovechar los altos precios internacionales y –por otro lado- las empresas valoran la seguridad jurídica y el respeto de las reglas de juego para desarrollar inversiones a largo plazo. Las acciones y medidas implementadas por el Poder Ejecutivo no han logrado alcanzar los propósitos para los que han sido dictadas y contradicen aquellos principios básicos.

Antecedentes

A raíz del incremento de los precios internacionales del crudo, el gobierno argentino adoptó hace ya un tiempo una política de retenciones a las exportaciones de petróleo con fines estrictamente fiscales.

El propósito de esta medida es controlar la evolución de los precios internos y –en teoría- generar recursos financieros para el fisco. De esta manera se pretende proteger a los consumidores internos de potenciales perjuicios que pudieran ocasionarles, como así también se lograría minimizar el impacto sobre el nivel de la actividad económica del país, el nivel de empleo y los precios de los bienes y servicios domésticos.

Si bien esta medida impacta en la rentabilidad de las empresas petroleras que operan en el país, a juicio del gobierno nacional y aún después de deducidos los derechos de exportación que se establecieron, la rentabilidad resultante de las empresas todavía sería adecuada para el giro normal de la actividad, y las condiciones en materia de inversiones futuras.

Con la nueva regulación se aumentó a casi el 60% los derechos de exportación de petróleo, que antes eran del 45%. Originariamente, a través del Decreto Presidencial N° 310 del 13/2/02 y sus modificaciones y complementarias, prorrogado por Ley Nacional N°26.217 y el Decreto Presidencial N°509 del 15/05/07 y sus modificaciones, se establecieron legalmente los derechos de exportación aplicables a las posiciones arancelarias.

Cabe aclarar que por Ley 26.217 1 el Gobierno promulgó la prórroga por 5 años del derecho a las exportaciones de petróleo, que había sido implementada en el año 2002 a través de la Ley de Emergencia Económica N° 25.561.

Por otro lado, a través de la Resolución N° 394/2007 de fecha 15/11/2007 del Ministerio de Economía (Régimen aplicable al precio del petróleo para la liquidación de regalías hidrocarburíferas a las Provincias) se modificaron los derechos de exportación aplicables a un conjunto de hidrocarburos, fijándose los valores de referencia y de corte para dichos productos, a fin de asegurar la competitividad de la industria nacional 2.

Esta nueva norma deroga y dejan sin efecto legal alguno la Resolución 532/2004 de fecha 4 de agosto de 2004 del Ministerio de Economía y Producción, y fija en casi el 60% los derechos de exportación de petróleo.

Fija a su vez los nuevos valores de referencia y de corte para los hidrocarburos, que a partir de esta nueva resolución serían los siguientes:

	En US$/Bbl.	En US$/Bbl.
	Valor de De Corte	Valor de Referencia
Aceites crudos de petróleo o de mineral bituminoso
De Petróleo	42	60.9
Los demás	42	60.9
Aceites de petróleo o de mineral bituminoso, excepto los aceites crudos, preparaciones no expresadas ni comprendidas en otra parte, con un contenido de aceites de petróleo o mineral bituminoso superior o igual al 70% en peso, en las que estos aceites constituyan el elemento base; desechos de aceite.
Aceites livianos (ligeros) y preparaciones
Hexano comercial	74	108
Aguarrás mineral	62	90
Naftas
Para Petroquímica	39	56
Las demás	78	113
Querosenes
De aviación	70	101
Otros aceites combustibles
Fuel Oil	42	61
Los demás	22	32
Aceites Lubricantes
Sin aditivos	121	175
Con aditivos	174	252

Para los hidrocarburos mencionados anteriormente y para el caso que el precio internacional supere o iguale al valor de referencia, a alícuota de exportación se calculará aplicando una fórmula donde El Precio Internacional menos el Valor de Corte se dividirá por el Valor de Corte y el resultante de dividirá por el coeficiente 100. Si el precio internacional fuera inferior al valor de referencia, se aplicará una alícuota fija del 45%.

En el caso que el precio internacional del petróleo fuese inferior a US$ 45.- por barril, se procederá a determinar los porcentajes a aplicar en el plazo de 90 días. La nueva norma define como precio internacional al precio de los hidrocarburos vigente en mercados de referencia considerados como tales por su representatividad y relevancia como alternativa de exportación desde la República Argentina 3.

La autoridad de aplicación para la determinación oficial del Precio Internacional será la Dirección General de Aduanas, dependiente de la Administración Federal de Ingresos Públicos (“AFIP”), entidad autárquica del Ministerio de Economía y Producción.

A su vez, la Dirección Nacional de Refinación y Comercialización (“DNRC”), dependiente de la Subsecretaría de Combustibles de la Secretaría de Energía del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, fijará diariamente los precios respectivos.

Para otros productos derivados tales como disobutileno, aceites minerales blancos, vaselinas, betún de petróleo, arenas, etc., para los cuales no se fijó un valor de corte y de referencia, se aplicará una alícuota del derecho de exportación en porcentaje igual al que resulte del petróleo crudo (Valor de Corte 42 – Valor de Referencia 60.9).

Por último, la nueva norma substituye el anexo XV del Decreto 509 del fecha 15 de Mayo de 2007, en lo que respecta a los derechos de exportación para las posiciones arancelarias de la Nomenclatura Común del MERCOSUR.

Esta nueva regulación ha tomado en consideración, entre otras cosas, la facultad del Poder Ejecutivo Nacional para establecer la alícuota aplicable a ciertos Hidrocarburos por término de 5 años y el decreto de fijación de los derechos de exportación de determinados hidrocarburos; la elevación del 25% de derecho de exportación de aceite crudo y mineral bituminoso creado oportunamente; el alza del precio internacional del petróleo en el reciente período y el deber del Estado en procurar captar las rentas generadas de los recursos naturales no renovables, confiando en que la rentabilidad resultante sea la adecuada para atraer los recursos que el sector requiere para su desarrollo.

Sin embargo, la medida ha sido criticada, tanto por los analistas, los empresarios y por los estados provinciales productores de hidrocarburos.
Con las retenciones aplicadas a la exportación de petróleo el Estado se apropia de una porción de la renta petrolera superior a la que captura Venezuela (las empresas reciben no más de US$ 42/bbl que exportan).

Los precios de los combustibles líquidos y el gas habían sido mucho más bajos que los valores internacionales y que en los países vecinos. Eso ha comenzado a cambiar rápidamente desde el año último con aumentos constantes de los valores en el caso de naftas y gasoil. Pero el resultado ha sido el previsible cuando se fijan precios artificialmente bajos: escasez. En efecto, aunque la Argentina produce más gas natural que Bolivia, no le alcanza para atender su mercado interno y compromisos de exportación en el invierno y se han registrado faltantes de combustibles líquidos en la Patagonia y en el Norte del país.

Cabe destacar que, contrariamente a lo que ocurría en el pasado, las medidas comentadas han sido adoptadas por la Subsecretaría de Comercio Interior y no por la Secretaría de Energía, ámbito en el que se tomaban este tipo de decisiones. La política del sector también parece estar en manos del Subsecretario de Comercio, y las medidas de excepción se han repetido en otros ámbitos de la economía, como la suspensión de las exportaciones de carne mediante la aplicación de una simple resolución.

Las autoridades de los estados provinciales productores de hidrocarburos, reunidas en el Organización Federal de Provincias Productoras de Hidrocarburos (OFEPHI) han llevado a cabo ingentes esfuerzos de negociación con el gobierno central en busca de suspender el aumento a las retenciones o en su defecto, consensuar algún mecanismo que minimice el perjuicio que las provincias sufren por ese incremento.

Un ejemplo de los resultados de esas conversaciones ha sido el dictado de la Disposición de la Subsecretaría de Comercio Interior SSC 1/2008, que modifica la Resolución Nº 394/2007 del Ministerio de Economía y Producción 4.

Esta disposición establece (Art. 2º) que cuando el precio internacional del petróleo crudo supere los U$S 95 por barril y el destino del mismo sea consumo interno, se analizará la posibilidad de resarcimiento al fisco provincial que corresponda; igualmente las provincias productoras podrán cobrar las regalías en especie y el Ministerio de Economía se compromete a “prestar los máximos esfuerzos tendientes a gestionar los acuerdos necesarios entre éstas (las provincias) y el sector involucrado, a efectos que monetaricen las regalías percibidas” (Art. 3º) en virtud del acta firmada en noviembre de 2007 que forma parte de la disposición.

Observamos que si bien la disposición comentada podría constituir un principio de solución para las provincias, la norma sólo establece soluciones indirectas por un camino incierto y dependiente en gran manera de la voluntad del gobierno central.

Más retenciones

Otro sector afectado por las retenciones aplicadas a las exportaciones ha sido la minería, a pesar de contar este sector de la economía, con un régimen de estabilidad fiscal 5. La Ley de Inversiones Mineras recibió la adhesión de la totalidad de las provincias, aprobándose por ley 24.228 el acuerdo federal minero. Allí se aceptó un techo uniforme del 3% en las regalías, no pudiendo modificarse las reglas de juego por parte de la Nación aplicándose otros gravámenes no coparticipables.

En opinión de algunos especialistas, resulta contradictorio que se impulse la actividad productiva y luego se propicien medidas que la desalientan. Esto a favor de un gobierno central que engrosa descontroladamente ingresos fiscales, trayendo inseguridad jurídica a un sector que, por el contrario, debe ser protegido en su promoción histórica 6.

Recientes declaraciones de prensa de un gobernador de provincia minera del Noroeste, expresó que si bien reconocía que este gravamen no estaba contemplado cuando las inversiones se realizaron, las empresas mineras debieran sentarse a negociar y pagar las retenciones con “un sentido hasta de solidaridad” por el incremento del precio de los metales en el mundo.

Otras Medidas

A principios de 2008 y ante la persistencia de la escasez de carburantes y precios sostenidos (en 2007 treparon un 35% hasta llegar al dólar por litro de gasolina), el gobierno central, nuevamente a través de la Subsecretaría de Comercio Interior comunicó a las empresas que debían retrotraer los precios al 31 de octubre de 2007 y que la Secretaría de Energía no extendería los permisos para exportar naftas si no estaba asegurado el abastecimiento interno. La novedad (que rápidamente alcanzó las portadas de prensa y las agencias noticiosas) no sólo preocupó a las empresas refinadoras sino a países importadores, como Paraguay, donde más del 50% del combustible que consume. es comprado a la Argentina.

Sin embargo, no se emitió resolución ni se publicó norma alguna en el Boletín Oficial. El esquema funcionaría de la siguiente manera: la Secretaría de Energía recibirá los pedidos, los enviará al secretario de Coordinación del Ministerio de Planificación Federal, quien decidirá si se autoriza o no el embarque, previa consulta con el secretario de Comercio, y la anuencia del ministro del ramo. El procedimiento se apoya en un inciso de la Ley de Abastecimiento: se utilizó para cerrar las fronteras a las naftas, con el argumento de que las petroleras privilegiaban la exportación y no estaban satisfaciendo debidamente la demanda local. Los analistas estimaron que se trataba de ejercicios verbales destinados a tranquilizar a la opinión pública.

El efecto de la prohibición “de facto” sería disímil entre las empresas. Repsol, por ejemplo, destina el 90% de la producción de YPF al mercado interno argentino y el 10% restante que se dedica a la exportación son naftas de muy baja calidad. Una situación muy distinta a la de otras petroleras que operan en el país, para quienes una prohibición de exportar supondría en la práctica obligarles al cierre de sus operaciones.

Una semana después, y luego de bajar los precios de las naftas y el diesel en el mercado doméstico, se levantaron las restricciones para exportar que beneficiaron a la hispano-argentino Repsol YPF, la brasileña Petrobras y la estadounidense Esso. Estas empresas habían acordado con el Gobierno retrotraer los precios de las naftas a los valores de finales de octubre último, lo que en la práctica implica una rebaja cercana al 15 por ciento.

La prohibición para exportar, sin embargo, se mantuvo vigente para la anglo-holandesa Shell, que no participó de ese acuerdo. El máximo representante de esa empresa habría manifestado a la prensa que "con la reducción de precios va a haber más demanda, entonces es probable que las restricciones en el abastecimiento sean mayores". Esas declaraciones agravaron el enfrentamiento que el gobierno argentino mantiene con esa empresa y la reacción no se hizo esperar: el escribano general de Gobierno, se presentó en el edificio de la petrolera para intimar al presidente de la firma, a que ratifique o rectifique las declaraciones publicadas en distintos medios.

De acuerdo a la opinión de constitucionalistas, la medida representó una acción intimidatoria, mediática e inconducente 7. El envío del escribano general del Gobierno para intimar a una empresa, en opinión de otros juristas, constituye un “claro exceso de poder” 8.

Según fuentes oficiales del Gobierno Argentino, a la fecha de preparación del presente trabajo, el Ministerio de Economía estaría trabajando en un proyecto de resolución para modificar el sistema de retenciones petroleras vigente.
Los cambios estarían orientados a modificar el precio de referencia de la gasolina virgen, y algún otro asunto técnico menor, pero ninguno de gran magnitud ni de gran impacto económico.
Sin embargo, las empresas petroleras siguen sosteniendo que con el nivel actual de retenciones a las exportaciones no son viables las inversiones en la industria.

Conclusiones

Creemos que es importante que tanto el gobierno central como los estados provinciales conozcan la cuestión hidrocarburífera en su real dimensión para poder comenzar a delinear, de manera coordinada soluciones a largo plazo que garanticen la seguridad energética, como componente indispensable de toda política económica a largo plazo,

Por el contrario, el enfoque de soluciones a corto plazo sólo puede traer como consecuencia la merma de reservas, el desaliento en la inversión exploratoria, y la dependencia de otros países.

Ante los precios internacionales de los commodities y el delicado equilibrio fiscal y comercial que el país está empeñado en lograr, no podemos caer en la tentación de concebir como regular, lo que por naturaleza es excepcional y transitorio. Las medidas que busquen alentar las inversiones, el aumento de la producción y la explotación racional de los recursos naturales no renovables del país, deben tener vocación de permanencia, horizontes de largo alcance y contar con los mecanismos de flexibilidad suficiente que permitan la adaptación a nuevas realidades, como aumentos exorbitantes de precios internacionales, para que los beneficios extraordinarios que pudieran generarse, impacten también de manera positiva a las regiones productoras y las arcas fiscales.

Por último es imprescindible que el respeto de los derechos, y la vigencia de los valores republicanos de transparencia, legalidad, separación de las funciones del poder y responsabilidad de los funcionarios públicos, sean el marco de referencia de cualquier medida gubernamental. Nos permitimos concluir citando nuevamente a Alberdi, cuyas palabras cobran inusitada actualidad: El gobierno no ha sido creado para hacerse rico, sino para ser el guardián y centinela de los derechos del hombre, el primero de los cuales es el derecho al trabajo, o sea la libertad de trabajo e industria.... la propiedad no es riqueza propiamente cuando no es inviolable por la ley y en el hecho” 9. Sólo rescatando los valores que inspiran nuestra Constitución, podremos alcanzar progreso sostenido, en paz y con justicia.

Notas:

1. Publicada en el Boletín Oficial de fecha 16-Ene.-2007.

2. Como antecedentes para el dictado de ésta normas, se cita las Leyes 22.415 (Código Aduanero), 25.561 y 26.217, la Ley de Ministerios y sus modificaciones, entre otras.

3. Artículo 3° de la Resolución 394/2007 del 15-11-2007 del MEyP.

4. http://www.infoleg.gov.ar/infolegInternet/anexos/135000-139999/136929/norma.htm

5. La ley de inversiones mineras 24.196 en su art. 8 dispone: "Los emprendimientos mineros comprendidos en el presente régimen gozarán de la estabilidad fiscal por el término de treinta (30) años, contados a partir de la fecha de presentación de su estudio de factibilidad. La estabilidad fiscal significa que las empresas que desarrollan actividades mineras en el marco del presente régimen de inversiones no podrán ver afectadas en más la carga tributaria total, determinada al momento de la presentación, como consecuencia de aumentos en las contribuciones impositivas y tasas, cualquiera que fuere su denominación, en el ámbito nacional, provincial contribuciones impositivas y tasas, cualquiera que fuere su denominación, en el ámbito nacional, provincial y municipal..."

6. Martínez, Víctor, "Las Retenciones a las Exportaciones y la Minería", diario La Nación (26 diciembre de 2007).

7.“Un gesto intimidatorio y mediático”. Así calificó el profesor de Derecho Constitucional de la UBA, Gregorio Badeni, la medida tomada por el Gobierno en relación con Shell (La Nación on-line, 25 de enero de 2008).

8. Opinión del especialista en derecho penal Juan Pablo Vigliero (La Nación on-line, 25 de enero de 2008).

9. Alberdi, Juan B, “Las Bases” (Ed. Derramar, 1999). Juan Bautista Alberdi, político, escritor, y diplomático argentino. La Constitución fundadora de 1853,- por él creada-, instauró el "derecho a tener derechos".

 

 

Dario G. Lamanna, abogado argentino, Master en Administración de Empresas (MBA), Postgrado en Derecho del Petróleo y Gas (UBA), Diplomado en Alta Dirección Empresarial (IDE) y en Desarrollo Directivo (IAE). Miembro de la Association of International Petroleum Negotiators (AIPN) y de la International Bar Association (IBA). Conferencista y autor de diversos libros y publicaciones. Directivo de diversas empresas petroleras internacionales. Dario E. Arias, abogado argentino, Master en Asesoramiento Jurídico de Empresas, (Universidad Austral), LL.M. (Master) in Mineral Law & Policy (CEPMLP, University of Dundee), conferencista, consultor y profesor universitario, autor de diversos artículos y ponencias. Miembro de la AIPN y la IBA. Se desempeñó como asesor legal de Repsol YPF, Petrobras E&P y actualmente es Lead Counsel de BG Bolivia Corporation. Los puntos de vista expresados no necesariamente son los de Petroleumworld.

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